Ewolucja polskiego systemu wykroczeń — przez autorytaryzm do demokracji. Część 1

Abstrakt

Opracowanie jest głosem w debacie nad przyjęciem optymalnego modelu reakcji na wykroczenia. Rozważaniom w tym zakresie towarzyszy historyczne ujęcie rozwoju prawa wykroczeń, które ukazuje interesujący obraz oryginalnych propozycji normatywnych formułowanych w czasach dwudziestolecia międzywojennego, następnie czasach autorytaryzmu, aż po współczesność. Ich wnikliwa analiza pozwala wyodrębnić charakterystyczne dla prawa wykroczeń etapy: pierwszy — od 1919 do 1951 roku, odzwierciedlający administracyjny wzorzec rozpatrywania spraw o wykroczenia przechodzący stopniowo w model mieszany; drugi — od 1952 do 1990 roku, reprezentujący model pośredni pomiędzy systemem administracyjnym a sądowym, wyróżniający się działaniem kolegiów orzekających w sprawach o wykroczenia, wzmocniony kodyfikacją prawa wykroczeń z 1971 roku; wreszcie trzeci etap — od roku 1990, zapowiadający kierunek usądowienia prawa wykroczeń, pogłębiony wejściem w życie kompleksowej kodyfikacji prawa karnego z 1997 roku, do której bardzo „zbliżono” prawo wykroczeń, i — na koniec — zwieńczony w 2001 roku przyjęciem w pełni sądowego modelu orzeczniczego. Przedstawiony schemat normatywnego działania polskiego ustawodawcy w efekcie finalnym wyłonił karnistyczny model prawa wykroczeń oparty na tak zwanym małym kodeksie karnym, czyli zawierającym regulacje materialnoprawne kodeksie wykroczeń z 1971 roku, oraz wskazanej już ustawie procesowej z 2001 roku, określającej zakres kognicji sądów orzekających w sprawach o wykroczenia.

Z perspektywy historycznej utrzymanie wykroczeń w ramach prawa karnego i przyjęcie do ich rozstrzygania zasad odpowiedzialności karnej można postrzegać jako uznanie pewnej koncepcji modelu w sprawach o wykroczenia i jej konsekwentną realizację. Niemniej jednak dynamika prawa oraz występujące w jego obszarze niedostatki legislacyjne od pewnego czasu wymuszają poszukiwanie nowych rozwiązań prawnych przeciwdziałających bezprawiu administracyjnemu czy też bezprawiu karnemu o mniejszej społecznej szkodliwości. Chodzi tu zwłaszcza o ich penalizację w postaci deliktów administracyjnych, to jest czynów zabronionych pod groźbą administracyjnej sankcji pieniężnej, których konstrukcja przypomina przestępstwa bądź wykroczenia. Mimo wyraźnego podobieństwa czyny te nie są zaliczane do wskazanej kategorii, wobec czego nie stosuje się do nich gwarancji właściwych dla odpowiedzialności karnej. Wystąpienie tego rodzaju zjawiska w rozwoju prawa niewątpliwie aktualizuje pytanie, czy w prawie wykroczeń należy dalej rozwijać model karnistyczny, w zasadzie odpowiadający współczesnemu, czy może właściwsze byłoby przyjęcie innego kierunku i stworzenie stricte administracyjnego modelu odpowiedzialności za drobniejsze czyny zabronione.

W debacie publicznej i piśmiennictwie prawniczym można oczywiście odnaleźć zróżnicowane wypowiedzi praktyków i przedstawicieli nauki odnoszących się do reformy wykroczeń. Nie wchodząc w szczegóły formułowanych propozycji, autorkom niniejszego opracowania bliższe pozostają poglądy zwolenników tradycyjnego ujęcia modelu wykroczeniowego, w którym wzorowanie zasad odpowiedzialności za wykroczenia na zasadach ogólnych prawa karnego uważa się za prawidłowe. Stanowisko to nie wyklucza potrzeby działań nowelizacyjnych, a raczej wyraża, na tę chwilę, nieprzekonanie co do zasadności całkowitej zmiany modelowej. Konieczność nowelizacji części ogólnej kodeksu wykroczeń, w tym katalogu środków reakcji na wykroczenia, czy aktualizacji części szczególnej, obejmującej choćby przekształcenie niektórych wykroczeń w delikty administracyjne, zdaniem autorek stanowi wystarczająco poważne wyzwanie legislacyjne. Utrzymanie prawa wykroczeń jako odrębnej gałęzi prawa wymusza także odniesienie się do przyjętych struktur ustrojowych i procesowych oraz zgłaszanych w tym obszarze zmian. Podejmując ten wątek, autorki opracowania reprezentują mało popularne obecnie stanowisko utrzymania trybu sądowego w rozpoznawaniu spraw o wykroczenia. W przypadku wykroczeń możemy mówić o czynach mniejszej wagi, zabronionych przez ustawę pod groźbą kary, której wymierzenie należy do kompetencji organu sprawującego wymiar sprawiedliwości i zostaje poprzedzone procesem ustalenia winy. Niezbędne jest wobec tego zachowanie zasad odpowiedzialności nakierowanych na zabezpieczenie gwarancji uczestników postępowania, które może zapewnić jedynie postępowanie sądowe. Przekazanie wykroczeń organom niesądowym zaprzecza tym zasadom, wzbudza ponadto wątpliwości natury konstytucyjnej. Takie podejście nie zwalnia oczywiście ustawodawcy z obowiązku zwiększenia mechanizmów uproszczenia i przyśpieszenia postępowania w sprawach o wykroczenia. Poza optymalizacją płaszczyzny procesowej należałoby także zastanowić się nad usprawnieniem rozwiązań organizacyjnych mieszczących się jednak w już istniejących strukturach. W każdym razie respekt dla dotychczasowych, wieloletnich działań ustawodawcy przemawia za kontynuacją aktualnego modelu prawa wykroczeń, oczywiście przy założeniu jego racjonalizacji. Autorki podkreślają, że w obecnych realiach niestabilności prawa można wyrazić obawę co do istnienia warunków do przemodelowania prawa wykroczeń w kierunku odmiennym od realizowanego.